一、问题提出：城市更新陷入结构性困境

中国城市更新正站在一个尴尬的十字路口。一边是巨大的存量盘活需求——我国城镇既有建筑总量已超600亿平方米，大量老旧小区、厂区、街区亟待更新；另一边，传统路径全面失灵——土地财政难以为继，地方债务承压，纯政府投入模式不可持续，而社会资本面对长周期、高复杂度的更新项目普遍望而却步。

更深层的困境在于能力错配。地方政府掌握场景与政策，却缺乏系统性谋划能力和市场化融资通道，“有场景、缺方案”；地方平台公司持有大量重资产，却深陷“融资平台”思维，缺乏运营能力和退出通道；社会资本有资金、有能力，却因信息不对称和风险不可控而不敢入场；金融机构有配置需求，却缺乏标准化的产品设计基础。

这一困局的本质，是城市更新仍停留在“工程思维”——把更新等同于建设，把项目等同于施工任务。破局之道，在于一场从“做工程”到“造项目”的范式革命：将城市更新从财政负担转化为可投资、可运营、可退出的产品，从一次性投入转化为可持续造血的有机体。

二、造血引擎：三位一体的模式创新

破解困局，需构建三个互为支撑的核心模块。

（一）结构化资金：让合适的钱进入合适的模块

城市更新资金困境的根源，不在于总量不足，而在于资金性质与项目收益特征的错配。一个完整的片区更新项目，其投资模块呈现清晰的“收益光谱”——从纯公益、准经营到特许经营再到完全经营，不同模块需匹配不同性质、不同风险偏好的资金。

² 公益模块（地下管网、防洪排涝等产品）：争取超长期特别国债、中央预算内投资等红利资金覆盖，充当项目资本金的“压舱石”。

² 准经营模块（社区养老、文化体育等产品）：依托地方政府专项债券、政策性银行长期低息贷款作为主力资金，辅以可行性缺口补助平衡现金流。

² 特许经营模块（停车场、充电桩、能源站、数字运营、能碳运营等可市场化运营的公共设施）：向社会资本开放20年左右经营权，以使用者付费实现投资回收。

² 经营模块（产业园区、商业街区等完全市场化内容）：充分引入社会资本，通过股权投资、产业基金等方式注入活水，以经营性收入作为回报来源。

四类项目通过SPV公司形成统一资金拼盘，以运营收益、使用者付费、可行性缺口补助构建多层还款来源，实现片区资金自平衡，让政策红利、金融工具、社会资本耦合为有机整体，而非简单堆砌。

（二）IFO+EPCO：打通“投建运”断裂的价值链条

传统模式下，投资、建设、运营彼此断裂——投资方不关心运营效能，建设方按图施工，运营方接手后才发觉设计缺陷，大量项目“建成即闲置”。

破解之道在于建立“运营前导、投资纽带、建设支撑”的全链条集成模式。运营方在设计阶段即深度介入，明确荷载、动线、能耗等运营需求，确保“建成即运营”；投资方以资本参与项目公司股权，将回报与长期运营效益挂钩；建设方在运营框架下实施工程，接受运营需求的刚性约束。

运营主导的核心在于：从策划阶段植入业态逻辑，从设计阶段匹配消费需求，从建设阶段预留运营弹性，从交付阶段实现即活运营。这一逆转，从根本上改变了城市更新项目的价值生成方式。

（三）场景+特许经营权：用“对价思维”激活社会资本

政府最稀缺的是资金，最富余的是场景与经营权；社会资本最富余的是资金，最稀缺的是确定性回报通道。将政府的资源富余与社会资本的资本富余进行系统交换，是激活市场的关键。尤其在数字与绿色转型的背景下，除传统空间经营权外，数字运营权、能碳运营权正迅速成为城市更新最具想象空间的价值高地。

政府可开放的核心场景资源可分为三类：

空间经营权类——地下商业空间、停车场、户外广告、公共空间活动、智慧路灯节能等20年特许经营权。

活力场景类——这是当前城市更新中最具想象空间的价值洼地。政府可开放的活力场景包括：

² 商业活力中心：老旧商圈改造、滨水商业街区、地铁上盖商业综合体等，以“商业运营权+空间经营权”打包引入专业商管团队；

² 社区活力中心：一刻钟便民生活圈内的社区商业、养老托育、文化体育、共享空间等，以“公共服务+商业运营”混合模式向运营方开放；

² 产业活力中心：老旧厂房转型的数字经济产业园、文创园区、科创社区等，以产业导入和长期运营权为对价引入头部产业运营方；

² 公共活力中心：城市公园、文化场馆、体育设施等公共空间的商业化运营权，以“公益属性+商业配套”方式释放运营场景。

数字运营权与能碳运营权类——代表着城市更新从物理空间运营向虚拟资产和绿色资产运营的升维，是最具战略意义的新型经营权：

² 数字运营权：将片区内智慧灯杆、智慧停车、智能楼宇、物联网感知等形成的公共数据资源，在脱敏和授权后，以特许经营方式授予运营方进行数据产品开发、数据资产运营和增值服务。运营方投资建设城市数字底座，获取数据服务费、数字孪生场景商业化收益及精准营销等衍生收益，政府通过数据资源使用费或收益分成实现公共数据价值回归。

² 能碳运营权：将区域内分布式能源站、光储充放一体化设施、虚拟电厂、集中供冷供热系统、近零碳园区等的投资、建设与长期运营权，连同碳资产（碳配额、自愿减排量）的开发、管理和交易权，打包授予社会资本。运营方通过节能收益分享、能源托管费、电力市场交易与碳交易获利，政府则以零成本或低成本完成片区绿色低碳转型，并分享超额碳收益。

上述场景资源及数字、能碳运营权共同作为“对价”，即政府以这些资源的“期权价值”换取社会资本的“资本金+运营能力+产业资源+数字技术”组合包。将原本低效闲置的公共空间、数据流、能量流转化为可量化、可交易、可持续产生现金流的资产要素，实现用活场景引活水，以数字增能、以低碳增值，以活力换动力。这正是资产化融资思维的集中体现。

三、实施路径：五步递进，从构想到闭环

城市更新项目的“造项目”实施路径可解构为五个递进环节。

第一步：城市体检定需求——用数据“创造”项目。对目标片区进行地下管网、建筑安全、产业效能、社区配套、能耗碳排等多维度体检，形成“一图一表一报告”。基于诊断结果，将零散需求打包为有造血功能的“项目包”，不同模块精准对接不同资金通道——将被动“找项目”转变为主动“创项目”。

第二步：结构化融资搭架构——让资本形成合力。各方共同设立项目公司（SPV），地方平台公司以资产入股，工程方以F+EPC资金入股，产业方以现金入股，专业统筹方以产业能力和少量跟投入股。经营性收益覆盖市场化投资，使用者付费支撑准经营模块，可行性缺口补助补足公益模块——实现“以丰补缺、片区自平衡”。

第三步：场景与新型运营权对价引活水——让最优伙伴带资入场。政府“亮出”空间经营权、活力场景以及数字运营权、能碳运营权等新型对价资源，由专业统筹方组织集中推介与竞争性谈判。要求参与方承诺自带资本金比例、优于市场的供应链条件、头部产业IP、数字技术与能碳管理能力及税收就业指标，最终以竞争遴选出最优质的生态伙伴。

第四步：运营前置保落地——让蓝图变现为现实。运营方在方案设计阶段即深度介入，确保设计参数满足运营需求，并同步植入数字运营平台架构与能碳管理系统。项目公司作为发包方签署EPC合同，专业统筹方承担规划设计、全过程咨询等核心任务。地方平台公司主导一级开发，项目公司负责融资与资产运营，专业机构提供数字化平台进行过程监控，确保全周期协同管理，不偏离目标。

第五步：REITs退出达闭环——让价值流动起来。将停车场、能源站、社区商业、数字运营平台、碳资产等经营性资产包培育为现金流稳定的优质资产，在稳定运营后打包发行REITs或ABS/CMBS产品。地方平台公司实现重资产出表、资金回笼新项目；工程方收回投资并兑现利润；专业统筹方将管理费转化为资本利得，完成从“投入-运营-退出-再投入”的完整资本循环。

四、核心洞察：范式革命的三重跃迁

破解城市更新“造血困局”的钥匙，在于完成三个层面的系统性跃迁：

从“找项目”到“造项目”——通过城市体检创造需求定义，而非被动等待。2026年中央预算内投资城市更新专项安排970亿元，惠及约800万户居民；超长期特别国债安排1600亿元支持地下管网改造，较上年增加250亿元；专项债作资本金比例上限已提升至30%。“十五五”时期还将改造地下管网约77万公里、老旧小区11.5万个。政策红利与市场空间双重叠加，关键在于谁能率先完成从“找项目”到“创项目”的能力跃迁。

从“分蛋糕”到“做蛋糕”——以结构化融资和运营现金流为工具，将财政负担的“资产包袱”转化为多方共享的“价值蛋糕”。这要求放弃零和博弈的甲乙方思维，建立增量共享的合伙人思维。

从“一锤子买卖”到“生态合伙人”——通过股权合作、运营分成、数据共享、碳收益分成，将地方政府、平台公司、产业方、工程方、数字运营商、能碳服务商等多元主体捆绑为长期利益共同体，共同为片区的长期价值负责。

存量时代，城市竞争已从“抢项目”转向“造项目”——谁能率先建立系统性的项目谋划、资本结构设计与运营落地能力，并将数字运营权、能碳运营权等新型要素内化为核心竞争力，谁就能占据先机。这场从“工程思维”到“产品思维”的范式革命，正是城市更新走向高质量发展的必经之路。