数字工程前沿     2024-03-29      湖北

首先感谢主办方的邀请，使我有幸能够与在座的各位探讨一下，有关城市基础设施的话题。

党的二十大报告中指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，……要坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。

这其中包含了三个非常重要的观点。第一，国家的现代化离不开城市的现代化。第二，国家的高质量发展不仅指的是经济高质量发展，同样指的是城市高质量发展。第三，如何实现高质量发展？经济是靠转变经济发展方式，城市也是同样靠转变城市的发展方式。可以这么讲，在解读现代化的时候，千万不要误认为仅仅指的是经济的现代化，同样包括了中国经济主阵地、主战场——城市的现代化。

今天中国的城市已经容纳了中国65%的人口，城市所贡献的GDP、财政收入、固定资产投资数、进出口贸易总额等等，已经超过了95%。所以，今天中国经济的主阵地、主战场是城市。而这个城市和中国的经济犯了同一种病，就是低小散差的结构性之病。所采取的方法，也就是说开出的“药方”，对经济和对城市是一样的——转变发展方式。

城研中心最近这几年，在全国各地力推我之前讲的城市基础设施社区化这样的新理念、新方法。它包括三个部分：

1）经济类、社会类、生态类“三位一体”的城市基础设施建设体系。

2）“XOD+PPP+EPC”“三位一体”的城市基础设施建设模式。

3）“十圈十美”城市基础设施的社区化。

01

何谓经济类、社会类、生态类“三位一体”的城市基础设施建设新体系▼

我们认为广义的城市基础设施由三部分构成：一是城市经济类基础设施。我国一般所谓的城市基础设施多指经济类（或称工程性）基础设施，包括六大系统：能源系统、给排水系统、交通系统、通信系统、环境系统、防灾系统等，大家耳熟能详。今天到场的各位，可能大部分都是从城市的、经济类的六大基础设施项目开始起家的。也就是说，上个世纪80年代，建设部代表国家制定的城市基础设施的标准，就是这六大系统。但是现在城市基础设施的范围扩大，所以我们把它定义成经济类的基础设施，或者也可以称之为狭义的城市基础设施。

二是城市社会类的基础设施，主要包括教育系统、医疗系统、文化系统、体育系统、广电系统、互联网系统、科研系统等。随着建筑深度不断扩大，政府EPC招标的范围不断扩大，政府和施工单位就变成了甲乙方之间的关系了。

三是城市生态类基础设施。主要包括：水环境保护系统、大气环境保护系统、固体废弃物（含生活垃圾）处理系统、噪声污染防治系统、绿化系统等。现在的城市基础设施从过去的“一大类三大系统”演变到“三大类十八大系统”。这个转变的原因是什么？是民有所呼我有所应，党委政府想打造“宜居、宜业、宜游、宜商”的城市，必须要把基础设施范围拓展。构建“三大类”城市基础设施的新体系，具有重大的理论意义和实践价值。

那么为什么要基础设施扩大范围？能不能够扩大？有没有理论依据？如果没有理论依据的话，我们能不能够把政府带头干，甚至政府负债带头干的项目扩大到了三大类十八大系统？从现在的法律体系、政策体系来看，是极其困难的。所以，下面就要谈一谈城市基础设施的基本特征：

1、公益性。城市基础设施建设的目的是为了提供公共服务，具有显著的公益性特征；

2、生产性。它的建设过程是一个投入产出的过程，建设和运营需要实现资金的良性循环。公益性和生产性在三大体系中就必须实现辩证的统一，而不能对立起来。而在传统的公共产品理论中，公益性和生产性是对立的，是排斥的。但是在今天，我们把基础设施从一类扩展到三大类以后就会发现，城市的基础设施也具备生产性了，它也必须遵循投入产出的规定，追求最高的投入产出比、性能价格比和费用效益比；

3、垄断性。由于基础设施具有公益性和规模经济效益，在基础设施的每一个领域，城市政府只允许少数企业进入，开展必要的竞争；

4、系统性。城市基础设施是一个有机的综合系统，也是城市大系统中的一个子系统；

5、超前性。时间上的超前和空间上的超前，以适应今后产业规模和人口规模的发展。

6、长期性。往往需要较长时间和巨额投资，新建项目、扩建项目，特别是重大基础设施项目需要提前布局，以便项目建成后尽快发挥效益。

以上的六大基础设施的新定义，为城市的党委政府把基础设施从“一大类六大系统”拓展到了“三大类十八大系统”提供了理论的依据。这也是杭 州迈入新世纪以来，实践和经验总结以后得出的。

围绕着对新的城市基础设施特点、特性描述的背后，我们认为必须要有理论层面的创新。以往观点认为，政府应在城市基础设施的建设和运营中无条件的发挥主导作用。在这种理念的影响下，政府对基础设施建设的运营亲力亲为、大包大揽，结果在实践中无一例外都遇到或正在面临资金口大、财政负担重、运行效率低、市场竞争差等问题。

因此，世界各国都在以不同的方式持续地进行城市基础设施投资运营体制改革，这种改革的推进速度和预期绩效在很大程度上取决于城市基础设施的理论创新，比如公共产品理论、平衡增长理论、项目区分理论、可销售性区分理论、可持续发展理论等。

02

何谓XOD+PPP+EPC“三位一体”的城市基础设施建设新模式▼

PPP和EPC大家耳熟能详，什么叫做XOD？TOD大家都耳熟能详——交通导向型的城市开发模式。这里要避免一个误区，千万不要误认为TOD是交通建设的模式，这个理解是错误的。TOD模式是城市建设的模式，甚至是城市发展的模式。什么叫做XOD？这个X就代表我刚才介绍的“三大类十八大系统”的基础设施，都如同交通那样，可以带动城市的开发建设。在所有的“三大类十八大系统”的基础设施建设过程中，都要注意和周边的土地进行一体化的开发和建设，来推动整个城市的发展。

1、何谓“XOD+PPP+EPC”的建设新模式。要从TOD模式拓展到XOD模式，挖掘一批能够发挥标杆导向作用的城市基础设施重大项目，是提升城市基础设施整体质量的关键，要以城市基础设施大系统的优化完善为基础，统筹考虑综合性的城市基础设施发展趋势，破解城市发展中面临的“钱、地、人”从哪里来以及手续怎么办”的问题，统筹规划布局建设体现高质量发展要求的城市基础设施重点工程，以大项目带动整个城市基础设施体系的高质量发展，进而推动城市的高质量发展。

XOD模式是以城市基础设施建设为导向的规划、开发、建设PPP+EPC模式的载体，PPP+EPC模式是XOD模式在城市基础设施建设为导向的城市规划、开发、建设中的实现方式。这段话很拗口，但是也非常的重要。它阐述了XOD和大家非常熟悉的PPP+EPC究竟是个什么关系。XOD模式是载体，PPP也好、EPC也好，必须依靠这个载体，让政府有序退出相关项目。

我们的意见，要把PPP招标和EPC招标这两件事结合在一起。要把找两个主体，就是出资人的主体和建设者的主体通过两次招标合并在一次，找到一家单位来承担两项任务，才能够真正实现“多快好省”。

探索应用“XOD+PPP+EPC”复合型新模式，就是要以城市基础设施和城市的土地一体化开发利用为理念，提高城市土地资产的附加值和出让效益，创新融资方式，拓宽融资渠道，鼓励社会资本特别是民间资本积极进入城市基础设施建设领域，这是对“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念的贯彻和落实。城市的建设领域包括规划、建设、管理这三大系统，不仅有利于实现形成多元化、可持续的资金投入机制，激发市场主体活力和发展潜力，整合社会资源、盘活存量、用好增量，调结构、补短板，提高经济增长的动力，而且有利于加快转变政府职能，实现政企分开，政事分开，充分发挥市场机制，提高公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

2、如何推进“XOD+PPP+EPC”三位一体建设新模式。首先我想对这个新模式的基础理论做点说明。“地租理论”特别是“级差地租理论”是马克思政治经济学的重要组成部分，要实现城市地租和级差地租价值最大化，关键是要用足用好有关不计费容积率，集中供地、混合用地出让，行政划拨土地综合利用等创新型政策，做到重大项目投入产出比、性价比、费效比的最大化和最优化。实现基础设施建设，经济效益、社会效益、生态效益的叠加和统一。

由于时间原因，我不做详细的说明，但是我必须要说几句引起大家高度重视的话，如果我们在座的有城市管理者的话，更是对你们说的。“三大类的十八大系统”的城市基础设施作为公共产品，它一定有溢出效应，没有溢出效应的是绝对不能够纳入到公共产品领域。特别是不能纳入到“三大类十八大系统”的城市基础设施建设项目里面的，这种溢出效应在中国表现在哪里？表现在土地出让金。也就是说，前述所谓的城市基础设施，如果投下去，没有土地出让金的产出来平衡你的资金，完全是靠负债，我认为是不能干的。

那么我们找到了一个理论依据，就是“级差地租”，也就是说三大基础设施作为公共产品，它的溢出效应是用“级差地租”来彰显的。这个也完全符合《资本论》上马克思主义政治经济学的原理。最后他的实现方式是什么？土地出让金。土地出让金的本质是“级差地租”，这个“级差地租”产生的原因是三大基础设施作为公共产品，所产生的溢出效应。那么在这样的情况下，所有的工程必须都要算账，算好账了以后才能够启动。正是由于我们这样的考虑和判断，这几年我们就一再宣传“XOD+PPP+EPC”三位一体的建设模式。

坚持公共交通导向型的发展模式和区域总量平衡，研究优化住宅和商办地块的容积率，提高投资强度，放宽容积率，增加土地出让金，平衡巨额的基础设施的投入。支持利用划拨土地上的存量房产发展新业态、新模式，土地用途和权利人、权利类型在5年过渡期内可暂不变更。这也是杭州原来试过，以教育养教育，以体育养体育，原来我们一些教育、体育等等公益性的服务设施，行政划拨土地利用效率很低甚至闲置、浪费，可不可以转为经营性用地呢？按照上海的政策，可以。

我们奥体博览城为什么可以不花钱建起来，400多亿基础设施的投入，包括可以承担G20会议的一流场馆，可以承担亚运会这样的赛事，原因在哪里？就是刚才讲到的，即使行政划拨的土地，如果是闲置的，是利用率极低的，允许改变用途，用于正确的导向，积累的资金反哺给这些基础设施、公益类的项目，来最终实现资金的平衡。“创新土地利用机制，按照不同区域、不同产业差异化需求，精准实施混合用地出让、容积率提升、标准厂房分割转让、绿化率区域统筹等政策，高效利用存量土地”。

浙江2019年11月份发布的《关于高质量发展加快推进未来社区试点建设工作的意见》，提出了激励高效利用空间的相关举措。浙江省有一项政策是上海的文件中没有提及的，就是非计费容积率。地下空间开发、加工层、阁楼都可以充分利用。但是，不办产权证。这个非计费容积率，你利用了，不要补交土地出让金，也这是杭州的一个发明创造。这两项政策，我们的EPC单位在接标的时候，都应该主动的向党委政府提出来，看一看能不能够使我们承担的EPC项目从过去赔钱/负债，变成少赔钱、少负债甚至不赔钱不负债。

上述这些文件的规定，我认为理念正确、力度空前，是对新世纪以来杭州实施“一调两宽两严”的方法和政策的肯定。“一调”，就是调整优化规划。“两宽”，就是在不影响城市天际线和周边环境的前提下，放宽建筑容积率、放宽建筑高度。“两严”，就是严保绿化率、严控建筑密度。“两宽”为了“级差地租”、溢出效应以及土地收益的最大化。“两严”是确保在两宽的前提下，开发建设的品质不下降。

03

何谓“十圈十美”城市基础设施社区化▼

这是一个更高的要求。现在大家比较熟悉片区开发，我讲的基础设施社区化就是片区开发一个最好的解释。2008年，总书记已经担任了军委副主席，国家副主席，到杭州来考察党建工作。我们在中巴车上向他汇报，他关心的良渚遗址的保护有了重大发现。良渚博物院建成投入使用，总书记很感兴趣，他一定要去看一看，看了以后也给予了高度的肯定。

良渚博物院是奇普菲尔德这位世界顶尖级的设计师设计的，他的强项是设计博物馆。我们花了巨资建了一个良渚博物院，实现申遗。这就是所谓的COD模式——文化导向性的城市开发模式，博物馆也有溢出效应，也可以解决自身的资金平衡问题，它的钱就是和它一路之隔的良渚文化村的土地出让捆绑在一起的。靠良渚文化村土地出让中的增值部分，轻而易举地解决了良渚博物院建设资金的问题。某种意义上说，良渚博物院这样的一个国家级、世界级的博物馆，都是良渚文化村购房者的配套基础设施，进而就实现了双赢。一个提升了老百姓的居住品质，特别是文化品质。第二个也让政府获取了最大的文化类基础设施所产生的“级差地租”，弥补了资金不足。

要从未来城市生产力空间布局、人口空间分布、生态要素空间分布、生产要素资源禀赋分布出发，系统性谋划建设复合型功能的新型社区，加快形成独特的片区功能，吸引先进要素资源、服务区域广阔市场，全力打造现代化进程的增长极和可持续发展的动力源。在天元公学（钱学森路校区），我们地下挖了两层，在地下有游泳馆，而且是恒温的，365天开放的游泳馆。有2000多平方米的健身房，这个健身房的标准甚至超过了浙大紫金港校区的健身房。我们安排了100个琴房，来解决我们培养钢琴大师朗朗这样的奋斗目标，全是在地下。现在我们很多地铁下面都不利用，学校下面都要挖两层。这些建筑单体100%架空，它的阁楼100%利用，这些成果都是华东院的团队，刚才讲到了用足用活政策以后实践的结果。

所谓“城市基础设施社区化”有一个定义，就是指在传统城市社区范围的基础上增加“未来社区“特色小镇、产业园区等新空间、新载体、新功能单元，引导政府、居民、物业公司/运营公司等多元社会主体参与基础设施规划、建设、实施、管理、经营、更新全过程，并以全生命周期的资金平衡测算为评价指标。这句话特别重要，全生命周期不是泛泛而谈，是要以资金平衡作为最重要的指标，没有之一的。

打造“15分钟生活圈+15分钟通勤圈·就业圈·消费圈·社交会圈·教育圈·医疗圈·运动圈·休闲圈·生态圈”的新型社区共同体。这个共同体的特点，就是基于“多规合一、产城融合、职住平衡、三生融合、线上线下”相结合的理念，打造政府主导、市场调配、企业主体、商业化运作、规建管用一体化一体化的城市基础设施建设新模式。

就这个问题进行展开，还包括三个社区化，城市基础设施规划的社区化、城市基础设施建设的社区化、城市基础设施管理的社区化、城市基础设施经营的社区化，今天因为时间关系就不做进一步展开了。

我相信目前众多的实践成功案例，可以在政策的引导下（上海的政策、浙江省未来社区的政策的引导下），向其他的行业推广，这也是我今天在大会结束的时候的一个提醒。谢谢大家。

（本文完）