以下文章来源于丈量城市 ，作者华高莱斯

作者 | 瞿晶

01

以城带乡，县城的机遇

MEASURE THE WORLD

在城市极化的挑战下，县城难免会发出灵魂一问：「我，还有机会吗？」县城该如何立身，如何更好地为自己创造价值，是未来县城经济发展不得不解的关键命题。就在这「非生即死」的关口前，县城迎来了一个极其重要的时代机遇：

继十六大报告首次提出县域经济后，「县」作为一个热点词，开始越来越频繁出现在国家的政策文件中。尤其是近年来，「县」与乡村振兴、新型城镇化的联系愈加紧密。如2021年2月发布的《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》第十九条中明确提出「……强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心，实现县乡村功能衔接互补」。中央发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第七篇《坚持农业农村优先发展全面推进乡村振兴》中明确提出「强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系……」。2024年中央一号文件更是提到「促进县域城乡融合发展。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，提升县城综合承载能力和治理能力，促进县乡村功能衔接互补、资源要素优化配置。」3月5日的两会政府工作报告中，更是7次提到「县」。

▼ 图注：以城带乡、协调发展成为政策制定的主基调，回到正文

如何抓住这次难得的发展机遇？县城必须首先读懂这次机遇的由来。

过去，在大城市主导的城镇化道路下，我国城镇化率经快速发展后已达到60.9%（2019年），但同时也造成了我国城乡发展不平衡的问题日益突出。而随着我国进入城镇化中后期，县城作为城乡融合发展的关键纽带，「推进以县城为重要载体的城镇化建设」成为中央关注的重中之重；与此同时，我国城镇化率与发达国家的80%仍有较大差距，且从世界其他国家的经验来看，城镇化率达到60%后，至少还将有10年的城镇化较快发展期。因此，围绕县城开展新型城镇化建设，无疑是未来的一个新增长点。

▼ 图注：围绕县城展开新型城镇化建设，是未来的一个新增长点（来源：全景网），回到正文

从乡村振兴的角度看，要想破解乡村窘境、弥补乡村短板，县城是重要的突破口。

因为乡村振兴不会只是乡村自身的任务：对全国县城数据的分析表明，县城城镇化水平每提高1%，城乡收入差距比值会降低9.6%；农民在本地的非农就业，更会使其家庭消费比务农家庭显著高出15.5%～28.2%。另外，县城城镇化在诱导人口流动、改善土地资源利用的同时，还可辐射带动乡村经济业态转型升级。因此，全面乡村振兴发展，必须充分发挥县城对乡村的支持带动作用。

▼ 图注：成都市明道竹艺村充分利用县城的带动作用，全面发展乡村振兴（来源：图虫创意），回到正文

02

做强城区，以城带乡

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机遇虽然摆在县城面前，但是能否用好机遇就是对县城的考验。

县城推进城镇化，要避免全域铺开，盲目地形成「规模上的城镇化」。在统筹发展中，应把握住「三个要点」：要让发展要素、城市功能等进一步聚向「城区」而非「镇区」；要集中力量办大事，培育一个「种子选手」——中心城区；要优先做大做强中心城区首位度，再以「大城区」有效辐射带动乡镇发展！这样做的理由很简单。

▼ 图注：做大做强中心城区，是以城带乡的关键，回到正文

1. 从效能上来说：强化中心集聚，更合算，也更高效

过去几年，城镇化热潮推动了「扩城运动」兴起，让中国大陆城市在5年内（2013—2017年）总建成区面积增加了8370.1平方千米，这相当于新增了近10个成都（2017年成都建成区面积为885.61平方千米）；

而同期，城区人口仅增加5821.7万人，按住建部每平方千米容纳1万人的标准，这样的扩张最后其实扩出了2548.4万人的缺口。从一线城市到小县城，如此追求规模、分散粗放的短视做法，让很多城市因人口聚集度低而出现了「空城」，甚至「鬼城」；尤其是本就人口密度低、城市集聚效应弱的县城，不仅浪费了土地资源和资金，还为地方发展背上了一大包袱，导致进一步「被掏空」。相比大城市，县城在多方面的「有限」条件下，想要以城带乡，建设的关键其实在「聚」而非「巨」！走集约紧凑化道路，才是县城未来城镇化的优选出路！

▼ 图注：相比大城市，「聚集」才是县城城镇化的最优选择，回到正文

聚集产生效益，密集产生效率！城市作为一种「聚集经济」的产物，必定是越集中越高效，越密集越繁华！

向中心聚集，可为城市创造诸多方面的「加成」：劳动力市场及城市资源共享、经济活动及公共服务成本摊薄、知识和创意持续溢出……而聚集的个人、企业乃至整个社会都将因相互之间的「正外部性」而受益，产生更大的聚集效应与规模效应。实证研究也表明城市人口的规模下限是10万～15万，规模小于10万人的城市几乎不存在净规模收益；50万人以上的城市，人均国民生产总值比2万～5万人的城市经济效益高40％以上。恩格斯在《英国工人阶级状况》一书中也曾这样描述过「聚集推动发展」的代表——伦敦：「这种大规模的集中，250万人这样聚集在一个地方，使这250万人的力量增加了100倍，他们把伦敦变成了全世界的商业首都。」

▼ 图注：伦敦俯瞰，回到正文

其实，在意识到过去城镇化盲目低效扩张的发展倾向与弊端后，为优化城市空间及人口布局、推动城市高质量发展，国家发展和改革委已在《2019年新型城镇化建设重点任务》中首次提出了「收缩型中小城市」的概念，引导人口和公共资源向城区集中，瘦身强体，以扭转「城市空间必须增长」的惯性增量规划思维。

根据标准排名城市研究院的研究：截至2019年，只有15%的中国城市为紧凑型城市，到2022年或许还将有52个城市从紧凑型城市沦为不紧凑型城市，而不紧凑型城市最大的隐忧在于人口增长缓慢及产业空心化。原国家建设部副部长仇保兴、北京大学国发院教授周其仁等也曾多次呼吁：中国城市化出路是建设紧凑型城市！紧凑、集约将成为许多城市发展的新常态。

▼ 图注：徐州丰县中心城区：高品质的居住空间、文化场馆、生态公园一站式配齐，回到正文

2. 从现实境况来说：人们进「城」，除了大城市，进的就是县城

不是在乡镇里盖房，而是在城区里买房——这也是当今城镇化背后，人们对「进城」最鲜明的现实渴望与追求。

城镇化的高速发展不仅拉动了中国城乡格局的巨变，还牵引着人们观念发生转变。乡镇人民，尤其是外出打工过的人，看到了外面世界后，也希望改变自己的未来——挣钱后不再是回到农村去盖房，而是纷纷去县城购房落户；女方婚嫁的「有房」刚性条件也变成了「县城有房」。仅2011—2018年，农民进城买房的比例就飙升了27倍（0.7%～19%）。河南某县级市分管教育的副市长表示，他目前正面临着巨大压力：他所在的县有120万人，是全省县城经济发展相对靠后的县，即便这样一个并不发达的地方，还是有50多万人在县城里买了房，人口的快速涌入甚至导致教育资源无法跟上，如今希望能获得互联网教育的支持。

▼ 图注：县城买房，是人们对「进城」最鲜明的渴望与追求，回到正文

县城买房热的背后，其实也揭示了很简单的现实：过去挣钱在村里盖房的是「混得好」的面子，而如今求的是县城更好的教育、医疗服务；同时，打工人在就业地城市可能买不起房子，但家乡县城的房价只是大城市的1/5，甚至1/10，是能买到的。

未来，随着2亿多存量的农业转移人口需要释放，而大城市又迟迟不愿开放这些群体的城市落户，人们进入县城的热度只会增，不会减！

3. 「做大做强中心城区，以城带乡」已被证明是县城逆境求生的重要法则

福建泉州下属的德化县，便是印证这一生存法则最鲜活的例子。

德化距泉州约80千米，是泉州最偏远的山区县之一。这里虽然拥有2232平方千米的面积，却没有一块超千亩的平地；18个乡镇中，只有5个乡镇人口在2万以上，且散居各处。就是这样一个地广人稀、看似发展难度极大的小县城，如今却撑起了200多亿元的陶瓷产业；同时，高达75%的城镇化率（2020年）也让其成为福建城市化率最高的县，并入选县城新型城镇化建设示范名单。

▼ 图注：德化县俯瞰（来源：图虫创意），回到正文

这一切的蜕变，其实源于德化多年前「小县大城关」的战略选择。1985年，德化意识到，要在全县范围内实现全面发展，投资量大，且发展慢、效益差。

对此，德化县委、县政府提出了「相对集中全县的人力、物力和财力，首先支持城关地区发展」的发展思路，引导全县生产要素向城区流动。在历届领导班子对「小县大城关」的战略坚持下，德化推动产业在德化城关及其周边不断聚集：90%的陶企向城关龙浔和浔中镇汇聚，厂家从229家猛增至1100多家。产业聚集的繁荣背后，也为城区带来了丰沛的人流。至2010年年底，德化城区人口由1978年的1.03万人发展到了约18万人，城区成为全县57%人口、72.77%中小学生、69.2%劳动力和90%陶瓷企业的集聚地，创造了67%的经济总量。如今，聚集在县城的人口已超70%，2003年的目标也已基本实现（至2020年，全县80％以上人口集中在城关和中心集镇，实现城镇资源共享）。德化把有限的资源聚焦投入大城关，换来了城关区域的无限潜力。从「建设一个大城关」逐渐实现了「以城带乡」「城乡互动」，引领德化发展不断加速，成就了如今闻名的「世界陶瓷之都」。

▼ 图注：世界陶瓷之都——德化县夜景（来源：图虫创意），回到正文

当下，河南有些县市也已提出要「主动适度空心化」——将部分以高龄人群、滩涂用地等为主且缺乏生产力的低效能乡镇的人口和产业进行迁移集中，集中力量做大城区，以提高城市经济效益、优化资源配置、释放生态承载力。

总结而言，集约发展可以用最经济的方法产生最好的效益，是实现生产、生态、生活空间优化，提升人口吸引力的有力武器。县城作为承上启下的关键空间节点，承担着吸纳农业转移人口并向城市输送合格劳动力的「蓄水池」作用。因此，未来想要高效实现自身人口「驿站」的价值释放，县城建设应注重用「集约发展」代替乡镇各组团「散装式」发力——「做大做强中心城区」是要义！

03

做大名堂，以城带乡

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虽然城市人口集聚规模会产生城市经济的集聚效应，但要想以城带乡，「做大做强中心城区」并不是简单地「把人装进来就够了」，而是要「内外兼修」：从规划到公共服务，从产业到生活，以「小城也要有大名堂」的逻辑来提振城区势能，从而创造可带动城乡发展的辐射影响力，构建引流磁极！

▼ 图注：做强中心城区，带动城乡发展，回到正文

具体而言，中心城区的「小城大名堂」可以从以下4个层面做文章。

1. 空间上：以高标准规划为牵引，带高城市发展「心气」

过去我们说经济基础决定上层建筑，而如今却不得不审视顶层设计对全局发展的巨大引导作用。正所谓「不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域」。城市要「一张蓝图绘到底」，首先，用一张「好蓝图」来做高位牵引，很重要！

▍图片社交时代，城市的「蓝图」要学会做「注意力经济」的生意

风景也是生产力。一个好的城市印象，可以让城市引流事半功倍。这背后其实蕴藏了一个非常简单的道理：因为当今，我们已进入了一个「视觉为王」的图片社交时代！

互联网的高速发展带来了如今的信息过剩，因此谁能吸引大众注意力，谁便能获得更多经济价值！

正如诺贝尔经济学奖得主赫伯特·西蒙所说的：「随着信息的发展，有价值的不是信息，而是注意力。」而面对信息的剧增，人们在本能驱使下会更偏爱「高带宽」的信息输入方式——视觉！于是，随着智能手机带领人们从大屏时代进入小屏时代，以图片为载体和辅助手段的「图片社交」成为人们获取信息的主流交际方式，「画面」也因此成为最简单、最有冲击力的传播方式。在此趋势下，城市的「注意力经济」开始不断发酵：乌兰县茶卡盐湖、栾川县「奇境栾川」等纷纷依托优质形象，实现了「一张照片成就一个地方」的走红，为城市带来百万级访客流量，甚至直接带动了贫困户脱贫！

▼ 图注：乌兰县茶卡盐湖凭借绝美画面成功「出圈」（来源：全景网），回到正文

县城未来想要引流，绝对离不开「城市印象」对于人们的潜在影响力。在如今「颜值」当道的趋势下，中心城区作为标定县城发展面貌的载体，无疑更应瞄准「注意力经济」做文章，精心建设城市，提升城市设计品位！

▍规划科学是城市最大的效益，县城的「蓝图」要做「富」规划

起好步才能开好局。城市若想做好「注意力经济」的生意，用「环境资本」引领「货币财富」，以「富」规划来牵引城市建设，是必不可少的！

对于县城来说，所谓的「富」规划，包含两个方面的要义：一是县城即使财政投入有限，但省什么都不能省「规划」，推动县城高质量发展，请一个好的大师，做一个好的顶层规划至关重要！二是城市规划切勿图眼前小利，也不要站在县城看县城，而要有眼界，讲格局，从长远计发展，站位未来「画」现在，让规划更具长期性与稳定性，避免不断「推倒重来」。

▼ 图注：「富」规划崛起的陵水黎族自治县（来源：图虫创意），回到正文

县城画好蓝图，就一定要做「富」规划。但这并不代表其只会存在于「富」县的语境中，「穷」县反而不能做「穷」规划，而更要敢于做「富」规划！

底子薄、基础差的穷县，有了「富」规划做「好药方」，未必能起死回生，但如果拿着「烂药方」继续走低端路子，想要突破，不说死路一条，想必也只会难上加难，痛不欲生。海南省陵水黎族自治县便是「穷县富规划」，为自身创造发展机遇的一大例证。陵水东濒南海，南与三亚毗邻，曾经是全国唯一一个沿海的国家级贫困县。随着海南岛旅游资源的开发，陵水因热带雨林、蓝色海湾、阳光沙滩等一夜之间变身为旅游地产、休闲度假的一方宝地。只用了一年多时间，陵水县就高标准编制完成了《陵水县城市总体规划》《陵水滨海风景名胜区总体规划》等影响陵水长远发展的规划。事实证明，这些规划对于陵水后来居上、在三亚周边县市中较快地打响国际旅游品牌起到了很大的作用。之后短短几年，陵水不仅摘掉了贫困帽，还实现了「突围」：2011年，陵水公共财政收入达16.7个亿，位居海南省第三，仅次于海口和三亚！

▼ 图注：规划后的陵水县，成为海南又一个旅游目的地（来源：图虫创意），回到正文

城市规划在城市发展中起着重要的引领作用，「穷」县只有做「富」规划，才有机会后来居上！

▍以高标准「富」规划牵引建设「小城大气魄」的城区面貌

以高标准的「富」规划牵引城市建设，构建高品位城市形象，在有效吸引人们进城的同时，还可带高城市发展「心气」。

简单来说，以城带乡，中心城区面积不一定要大，但品位一定要高，形象一定要好！如「小恒星」式县城沭阳，便是一个在高标准规划的牵引下，以「小城大气魄」城市建设带动县城发展的典范。1996年宿迁建市之初，沭阳县城区面积只有9.7平方千米，而到了2019年，沭阳城区基础设施配套面积已达85平方千米，集中居住人口72万人，城镇化率逼近60%。从苏北乱哄哄的小县城到崛起为连续8年跻身县城经济全国百强县行列的现代城市，全国闻名的「沭阳速度」背后，是沭阳对「跳出小县城定义建城市」的理念坚持。

▼ 图注：「小恒星」式县城沭阳（来源：图虫创意），回到正文

在沭阳的城建史上，沭阳充分认识到自身地域广、人口多、生产要素较少且分散的特点，首先决定将县城作为统筹城乡发展、拉动县城经济崛起的龙头来抓，强化城区的集聚效应和辐射效应。

同时，沭阳始终坚持将「城市规划编制」作为一项重要的基础性工作来抓，强调「以规划为统领，构筑城市发展体系」；并打破了传统城建理念，在十余年前就前瞻性地提出「要瞄准国内外大中城市规划水准，摒弃小城镇、小县城眼光，以‘三高’规划理念来规划城市」，即规划设计高起点、高标准、高品位。在「三高」规划理念下，沭阳要求建设单位委托理念超前、经验丰富的高水平设计单位进行规划设计，在拟订挂牌地块规划设计要点时也明确要求城区重要地块、沿主要路段均布置20层以上建筑，以增强道路两侧建筑天际线的起伏感、韵律感。于是，在京沪高速公路进入城区处，鳞次栉比、气势宏阔的高楼沿街而列，从安置房到商务楼群，均以「公建化立面」为标准，沭阳构建起了一条集中展示城市现代时尚、亮丽大气形象的主干道！同时，通过制定「对标志性工程加大奖励」、坚持「给大型第三产业项目以第二产业待遇，给大型服务业项目以制造业待遇」等针对性举措，高效推动了欧中广场、苏宁电器、虞姬生态园等一大批商贸龙头和综合性开放公园的涌现……高能级配套空间，不仅带动了全域乃至周边乡镇的人气、财气不断向城区聚集，辐射半径也不断增长，还有效撬动了这些空间周围的高层楼宇拔地而起，推动沭阳快速进入「高层时代」，为沭阳创收了楼宇经济！

▼ 图注：「三高」规划理念规划出的沭阳高层建筑群（来源：图虫创意），回到正文

以「三高」规划理念为牵引，沭阳还针对城市建设进一步制定了「三化三精」的建设要求和规矩：建设施工标准化、规范化、工艺化，管理经营精心、精细、精品，以提升城市品位。

例如，为保持高品质城市风貌，城区干道全部「无杆化」处理；对老城改造和新城建项目则一律以「四个不准」来要求，即不准拉围墙、不准搞零散的附属设施、不准建传达室、不准安防盗网；为让「城市建设经得起挑剔」，城区建设项目必须提出两套以上方案供审查选择，且每个项目所有投标单位都要「背靠背」给对方挑毛病，政府再从中择优。在「三高三化三精」的规划建设理念下，大城市般的现代化气息在这里持续释放，文化艺术中心、苏北一流的城市规划展览馆等城市地标开始不断涌现，推动沭阳「小城大气魄」的城区形象不断提升。沭阳也通过切实发挥城市规划的引领作用，全方位推动城市功能不断完善、城市对外形象和品位持续提升。沭阳城市化的迅速发展，不仅带动了当地招商引资，还激活了服务业产业新势能，带动农村劳动力高效转移进城，成为苏北县城发展史上的一匹黑马。

▼ 图注：大城市般的沭阳（来源：图虫创意），回到正文

回看当下中国的发展境况，河南、山东等地区城镇化进程正在大幅加快。这些区域本就是人口聚集地，加之所属城市群的中心城市（如郑州、济南等）的崛起，区域已出现了明显的人口回流态势。

在山东，已有7个县市区位列「2020中国县城人口流入百强榜」第一梯队……这些都为未来区域内的县城吸纳人口流量做出了样板！另外，中原地区文化底蕴深厚，更为县城构建特色城市形象创造了无限想象；伴随着2021年河南电视台春晚《唐宫夜宴》的走红，越来越多的年轻人已开始因文化魅力而关注区域内的城市……

▼ 图注：郑州、济南等中心城市的崛起，带动区域人口回流（来源：全景网），回到正文

手握「人口流量」与「文化底蕴」等多重优势，谁又能说走「蓝图牵引」精致提升城市品质的路子，未来这里的小城不会大有可为？

中心城区做大做强，除了造「壳」，更要填「瓤」！——城市功能与配套服务要跟上，尤其是刚需领域！

2. 服务上：以强民生配套为磁极，带大公共服务效力

新型城镇化是以人为核心的城镇化。县城想要引流，就要深入关注那些目标人群——年轻人群、年轻家庭，了解他们在关注什么。教育、医疗等万不可缺的基本民生需求，无疑是重中之重。

▍教育、医疗等公共服务，是刚需！

「逃离北上广」的新闻报道不时会出现在大众眼前，有的人只读到了那些人「解脱」后的欣悦，却不知其中一些故事的结局是：子女教育、健康医疗等当今生活的刚需，成为系在大城市打工人身上的那根绳索；有些所谓的「逃离者」最终也会被「现实」拉回到他们曾经逃离或想要逃离的地方。

▼ 图注：大城市良好的教育、医疗条件，吸引人们离开乡村，抛弃小城镇，回到正文

现实是什么？是「在北京遍地开花的少儿英语教育机构在家乡几乎是空白的」渴望，是「父亲在县医院查出腰伤后被送往骨科，而最终的死亡记录却显示，真正要了父亲命的其实是脑出血」的无奈。

于是，让小孩到城里接受教育，送父母到市医院看病，成了打工人选择留在大城市的最沉重的理由，也是人们离开乡村，抛弃小城镇，蜂拥进城的「最大公约数」。教育、医疗服务等这些民生刚需不会因为大小城市之分而有所不同。信息趋同下，家长的焦虑和需求只会更加趋同。研究报告显示，低线城市的家长对孩子的投入其实丝毫不亚于大城市的家长，其中36%的家长为子女报读各种课外补习班，为的就是希望子女能脱颖而出，过上更好的生活！

▼ 图注：信息趋同下，低线城市的家长对孩子的投入不亚于大城市（来源：全景网），回到正文

▍教育、医疗等公共服务，更是缺口！

乡村教育萎缩、资源匮乏，让之前提到的那位河南县级市副市长迫切希望得到互联网教育的帮助；医疗服务能力薄弱、科室功能不全、床位短缺等让「大病看不起，小病就扛着」成为乡镇人们被迫生活的日常。

有点能力的人则会直接跨过县城，鏖战数夜，只为与城里人抢一个不知道何时才能排上的号。庞大的需求端与发展失衡的供给端，两者之间的矛盾日益突出，已成为县城实施城镇化建设、乡村振兴必须疏通的梗阻！农村医疗卫生条件的薄弱让「小病也易变成大病」，遇「新病」则易因疏忽而造成更大的公共卫生危机。公共服务缺口所带来的治理风险和挑战，也已经到了无法忽视或轻视的程度！