"十五五"城市更新全面提速：一周之内，从国家路线图到地方施工图

——城市更新政策周报解读（2026年9月14日—9月18日）

【编者按】 本周是"十五五"城市更新政策落地的一个高密度窗口期：9月18日，国新办"开局起步'十五五'"系列主题新闻发布会详解了城市更新的实施路线图；同期，湖南、河南、海南、湖北、云南、安徽等地的地方规划、专项政策和立法工作密集跟进，从资金保障到项目实施、再到长效运营，城市更新全生命周期政策体系的"骨架"正在加速成形。本文以本周政策为主线，梳理要点、解读信号，并给出对建设产业链企业的实务参考。

一、本周政策速览

二、国家层面：9月18日发布会定调，"三大工程+四项机制"锁定打法

9月18日，国务院新闻办公室举行"开局起步'十五五'"系列主题新闻发布会，住房城乡建设部有关负责人系统介绍了"十五五"时期城市更新的实施路线图。

发布会首先给出一个基本判断：当前房地产市场出现两个转变——一是供求关系发生重大变化，二是房地产进入存量时代。"十五五"时期，住房城乡建设部将大力实施城市更新，推动城市高质量发展。

（一）三大工程：民生、发展、安全

民生工程，在提升居住品质上下功夫。 "十五五"时期，全国将新开工改造11.5万个城镇老旧小区，在5000个社区实施完整社区建设改造，更新和加装住宅电梯57.5万台，建设改造城市绿地5万公顷。通过"好房子、好小区、好社区、好城区"的系统推进，为居民营造高品质生活空间。

发展工程，在增强发展动力上下功夫。 城市更新蕴含巨大的投资消费潜力。"十五五"时期将实施1500个老旧街区厂区改造提升，积极推动导入新产业新业态，以存量资源的盘活利用为城市发展注入新动能。这一表述的关键在于"统筹投资于物与投资于人"——更新不只是修房子，更是为片区植入产业与人口。

安全工程，在守牢安全底线上下功夫。 将有序推进危旧房改造、城中村改造、城市地下管网建设改造。据住房城乡建设部副部长陈绍旺介绍，"十五五"时期将建设改造约77万公里城市地下管网，加快推进城市排水防涝设施补短板，持续推进城市生命线安全工程建设。

（二）四项机制：从"体检"到"运营"的制度闭环

住房城乡建设部城市管理监督局局长张强表示，将着力建立健全四项机制：

• 城市体检与城市更新一体化推进机制——把体检出来的问题作为城市更新的重点，从源头解决"更新什么"的问题；

• 城市更新规划实施机制——建立从专项规划，到片区策划，再到项目实施方案的实施体系，解决"怎么落"的问题；

• 可持续的城市更新投融资机制——既加大政府投入力度，又更好发挥市场力量作用，解决"钱从哪来"的问题；

• 城市更新和历史文化保护有机融合机制——让历史文化与现代生活相得益彰，解决"更新成什么样"的问题。

同时，住房城乡建设部明确将加快推动城市更新立法、完善标准体系。这意味着城市更新正在从"政策倡导"走向"规则驱动"。

三、钱从哪来：2570亿元"国家账本"与"投融管退"全链条工具

资金始终是城市更新最核心的现实问题。本周的权威报道与政策动作显示，一条从财政资金到信贷工具、再到资本市场退出的资金闭环已基本成型。

（一）财政资金：970亿元 + 1600亿元

据国家发展改革委固定资产投资司负责人关鹏介绍，2026年中央预算内投资城市更新专项资金规模为970亿元，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等项目，惠及居民户数约800万户；此外，2026年另有1600亿元超长期特别国债，用于支持城市燃气、排水、供水、供热等地下管网建设改造。两项合计2570亿元，构成"十五五"开局之年城市更新的财政底盘。

（二）信贷工具：专门设立城市更新项目贷款品种

8月底印发的《城市更新项目贷款管理办法（试行）》，专门设立城市更新项目贷款品种，对贷款准入条件、用途边界、还款来源、资金闭环管理作出清晰规范，为银行机构开展城市更新信贷业务提供明确操作指引。这一制度设计直指过去城市更新项目"周期长、回报慢、风险定价复杂"的融资痛点。

（三）资本市场：REITs通道打开，"投融管退"形成闭环

中国证监会8月28日发布的《关于资本市场支持构建房地产发展新模式的意见》明确提出，要盘活存量资产，拓宽房地产开发企业等权益融资渠道，支持依托符合条件的租赁住房、城市更新等项目发行REITs，或者作为扩募资产装入已上市REITs。这为城市更新项目提供了明确的退出通道，是吸引社会资本长期参与的关键前提。

（四）省级样本：河南15项金融举措的"精准投放"逻辑

本周被集中报道的河南案例，是省级金融配套的典型样本。河南省住房城乡建设厅等三部门联合发布《关于印发进一步加强金融支持城市更新有关措施的通知》，推出15项金融支持举措，聚焦五大重点领域精准投放：完整社区建设、市政基础设施补短板、历史文化资源保护利用、城市精细化治理、新型城市基础设施建设。

其中两个表述值得特别关注：

• "支持老旧住房自主更新、原拆原建，鼓励创新个人信贷产品，降低居民筹资压力"——这意味着居民个人开始成为城市更新的资金主体之一，是市场化机制上的实质性突破；

• "三优"审批绿色通道（优先受理、优先评审、优先投放）——在制度层面为城市更新项目开辟融资快车道。

截至2026年7月末，河南省银行机构对纳入城市更新项目授信1146亿元、放款350亿元；城中村改造专项借款授信1928亿元、投放1311亿元。真金白银的规模，印证了金融资源正在加速向城市更新领域集聚。

四、地方施工图：本周六省份密集落子

自今年5月《城市更新"十五五"规划》印发以来，地方版规划与立法工作密集跟进。据21世纪经济报道，福建、四川、湖北、上海、云南、安徽等地已相继印发本地"十五五"城市更新规划，上海、苏州、成都等20余个城市已出台城市更新地方性法规。本周的落子进一步加密。

（一）湖南：老旧住房自主更新"破题"，本周最具突破性的地方政策

湖南省住房城乡建设厅联合省自然资源厅、省财政厅印发《关于支持老旧住房自主更新的通知》，以规范性文件系统构建老旧住房自主更新的制度体系。其核心价值在于：把过去依赖协商、个案处理的难题，转化为可预期、可操作的制度规则。

三种差异化更新模式：

• 原拆原建——针对C级、D级危房集中区域整体拆除重建；

• 改扩翻——保留主体结构，通过局部改建、扩建、翻新改善户型与功能，为非成套住宅的"厨卫革命"提供制度通道；

• 整治提升——不改造主体结构，综合实施加装电梯、完善配套、绿化提升等。

三种模式形成了从"彻底重建"到"局部改造"再到"功能提升"的完整体系。

五方面政策支持：

• 用地：可用已有用地手续作为土地证明，历史遗留建设用地按不同时期分类处置；

• 规划：允许适度增加建筑规模，富余面积经全体产权人同意可统筹用于保障性住房或出售，实现资金平衡；

• 技术标准：受客观条件限制无法满足现行标准的，经专家专项论证可按不低于现状条件更新；

• 产权：支持土地年限续期及不动产分区分层设权；

• 资金：坚持"产权人出资为主、财政奖补为辅、社会资本补充"，鼓励银行提供中长期低息贷款。

在表决机制上，改建重建、改变共有部分用途等重大事项，需"双三分之二"产权人参与表决，并取得"双四分之三"同意；产权人表决达标后，可授权业委会成立自主更新合作社，或委托具备相应资质的企业作为实施主体。此外，通知明确鼓励项目采用装配式建筑方式建设，外墙面积可不计入容积率核算，不计容建筑面积最高不超过总建筑面积的3%。

同期，湖南还公布了《湖南省城市更新三年行动实施方案（2026—2028年）》全文，共20条，系统性涵盖片区更新、好房子建设、老旧小区与城中村改造、地下管网升级、完整社区打造、历史文化遗产保护及投融资机制等核心内容，明确2026年全省启动100个城市更新片区建设，到2028年改造城镇老旧小区4000个、完成老旧住房自主更新1.8万套、加装更新电梯5000台。

解读：湖南这套政策的真正意义，是把"原拆原建"从地方个案探索上升为省级制度供给，同时对居民自主更新的资金、产权、标准三大堵点给出了具体解法。对建筑与房屋改造类企业而言，"居民主导、政府赋能、社会参与"意味着新的业务入口——代办代建、全过程咨询、装配式改造等，都将在这一制度通道中获得确定性。

（二）湖北、云南、安徽：省级"十五五"规划陆续落地

• 云南：省政府印发《云南省"十五五"城市更新行动规划》（云政发〔2026〕25号），明确有序推进既有建筑改造利用等重点任务。据规划披露，"十四五"期间云南累计开工城市更新项目8600余个，完成投资超6600亿元。

• 安徽：《安徽省城市更新"十五五"规划》于9月7日正式印发。

• 湖北：9月10日发布若干措施，更大力度支持城市更新行动。

（三）海南：立法先行，用自贸港制度集成破题

海南正在构建"一部条例+一个行动方案+若干支持政策"的"1+1+N"政策体系。《海南自由贸易港城市更新条例》已列入2026年立法计划，7月底由省人大常委会完成初审，9月11日省委常委会会议审议条例草案，并明确要求加快完善配套政策、做好宣传解读、推动条例落地见效。同时，省政府办公厅出台支持城市更新20条措施，从规划、土地、项目、资金、推进机制五大方面精准发力。

以地方立法形式明确城市更新的规划管控、产权归集、利益平衡规则，是解决"由谁更新、利益如何分配"这类操作性问题的根本路径，也是各地正在加快补齐的制度短板。

五、深度解读：城市更新的三个关键转向

把本周的国家部署、资金安排与地方落子放在一起审视，一条清晰的主线浮现出来——城市开发建设的底层逻辑正在发生系统性转变。

转向一：从"增量扩张"到"存量运营"

"十五五"规划纲要明确提出高质量推进城市更新，国务院专门出台的《城市更新"十五五"规划》提出了10项主要指标、23项重点任务、7个方面政策举措和14项重大工程。这套指标体系的特征是可考核、可追溯——11.5万个老旧小区、77万公里地下管网，都是硬指标而非方向指引。

与之呼应的是职能部门名称的变化。近期全国多地住房和城乡建设局更名为"住房和城市更新局"，折射的正是城市发展逻辑的转向：告别向外大拆大建的扩张模式，转为向内精耕细作。

转向二：从"政府主导"到"多元共担"

城市更新的资金结构正在变得多元。财政资金主要发挥补短板、强引导、托底民生的作用；信贷工具解决项目融资的"最后一公里"；资本市场通过REITs提供退出通道；而湖南模式中的"产权人出资为主"、河南举措中的"个人信贷产品支持居民原拆原建"，则把居民个人正式纳入了资金主体。

正如国家信息中心副研究员肖若石所指出的，构建城市更新长效机制最核心的问题，是要健全资金平衡与长效运营机制——一方面用好政府资金的撬动作用，另一方面进一步激发社会资本活力，特别是为民营资本参与创造公平竞争环境，推动形成投资、运营、退出、再投资的良性循环。

转向三：从"工程交付"到"全生命周期运营"

"从专项规划，到片区策划，再到项目实施方案"的实施体系，与"可持续的城市更新投融资机制"并列提出，意味着未来城市更新项目的成功标准不再是"建成交付"，而是"长期运营得下去"。

同时需要清醒看待三类现实约束。 据21世纪经济报道分析，当前仍存在三方面"不匹配"：一是存量用地盘活的规划制度适配性不足，规划管理不匹配；二是社会资本参与渠道和积极性仍需激发，资金机制不匹配；三是与存量更新时代相适应的标准规范、消防验收等审批流程仍沿用新建项目标准，标准审批不匹配。这三类短板，正是未来一段时期政策细化的主攻方向，也是企业参与时必须提前评估的现实条件。

六、对建设产业链的启示：窗口期与能力短板

政策信号最终要转化为人、项目与组织的能力配置。对建设产业链上的各类主体，本周政策至少释放了四层含义。

（一）建筑企业：从"施工方"走向"片区统筹方"

过去，建筑企业的核心竞争力是"把图纸变成房子"。现在，地方政府需要的不仅是施工队，而是能够从策划阶段就介入、帮助算清楚"这片区域怎么更新、钱从哪里来、运营怎么做"的综合服务商。1500个老旧街区厂区的改造提升，考验的正是产业导入与场景运营能力，而非单纯的工程能力。

（二）专业服务机构：策划、投融资、运营的复合能力成为刚需

随着"片区策划"成为法定环节，城市体检、片区策划、资金平衡测算、产业导入方案、运营管理输出等前端服务需求将显著增长。相应地，代建、全过程工程咨询、资产管理等业务的接口也会更加清晰。

（三）人才：结构性缺口正在形成

城市更新的人才需求与传统房建、市政建设有明显差异：既懂工程技术、又懂投融资与运营的复合型人才稀缺；城市体检、片区策划、更新方案编制等新岗位缺乏成熟的人才供给渠道；装配式改造、适老化与适儿化改造、绿色低碳改造等专业工种需求上升。对建设行业从业者而言，这是一次可预期的能力升级窗口。

（四）企业近期行动清单

1. 盯住资金通道——研究本地城市更新项目库、专项借款与"三优"绿色通道的申报路径，把融资方案前置到项目策划阶段；

1. 补齐前端能力——通过合作或自建方式，补上策划规划、资金平衡、产业导入的能力短板；

1. 留意制度差异——不同省份在更新模式、表决比例、容积率奖励、产权处置上的规则差异较大，跨区域承接项目需逐省做合规对照。

七、平台观察：数据底座与人才供给，是城市更新的两个隐性基础设施

在城市更新的实施链条中，有两类支撑能力容易被政策文本"隐去"，却直接决定项目能否算得清、落得下。

一是数据能力。 城市体检与城市更新一体化推进机制的前提，是"底数清楚"——房屋、管网、设施、人口、产业的家底必须数字化、可分析。国家规划已明确要求提升城镇房屋基础信息数字化率，这意味着从城市体检数据采集、到片区更新潜力评估、再到项目全流程管理，都需要稳定可靠的产业数据底座支撑。盈造网作为中国建筑产业互联网平台，所积累的产业数据资源，正是服务于这一环节的基础设施。

二是人才供给能力。 片区更新涉及策划、设计、投融资、施工、运营、招商等多专业协同，且项目分布分散、周期长短不一、阶段性用工波动大。传统的"企业养人"模式难以适配这种柔性需求。盈造网供需大厅所构建的"人找活→系统找人"柔性人才供给逻辑，以及灵活用工在准入退出、撮合匹配、电子签约、合规风控、履约结算五大机制上的配套设计，恰好对应了城市更新项目"按项目组队、按阶段配人"的真实需要。

本周湖南省"居民主导、政府赋能、社会参与"的政策取向，以及河南"鼓励创新个人信贷产品"的金融安排，都在指向同一个方向：城市更新的参与主体正在从少数平台公司，扩展为居民、企业、专业机构和个人的多元协同。协同的前提是匹配效率——这既是制度的任务，也是平台的机会。

结语

本周的政策组合，把"十五五"城市更新从蓝图推进到了施工阶段：国家层面明确了"三大工程+四项机制"的打法，资金层面完成了财政、信贷、资本市场的工具拼图，地方层面则以规划、条例、专项政策的形式逐级分解目标。

对建设产业链而言，这不是一次简单的业务机会叠加，而是一次参与方式的更替——从承接工程，到参与规则、参与策划、参与运营。看懂这一层，比记住11.5万个老旧小区这个数字更重要。

政策来源：国务院《城市更新"十五五"规划》（国发〔2026〕12号）、国务院新闻办"开局起步'十五五'"系列主题新闻发布会（2026年9月18日）、住房和城乡建设部官网、《证券日报》《21世纪经济报道》《中国建设报》、云南省人民政府、湖南省住房和城乡建设厅、国家金融监督管理总局河南监管局、海南省住房和城乡建设厅等公开发布信息。