城镇老旧小区拆除重建自主更新的相关法律问题探讨

文/俞建伟 浙江合创律师事务所

1月3日，国务院常务会议专题研究推进城市更新工作，部署加快推进城镇老旧小区、街区、厂区和城中村等改造。

近年来，出现了一种以城镇居民为主进行老旧小区拆除重建“自主更新”的探索，即产权人自主统筹实施，以自己筹集资金为主要来源，政府提供政策支持的城市更新模式。本文主要从法律层面进行探讨。

一、基本问题分析

城镇老旧小区自主更新是近年来人民群众创造的一种建设模式，对于城镇居民而言，选择老旧小区自主更新具有独特的优点，一是原住居民不需要离开熟悉的居住环境，生活比较便利；二是环境与设施可以得到相应改善，如安装电梯、增加车位、绿化环境、增加公共设施等；三是房屋质量有所提高，房屋面积也可以适当增加，而且结构更加合理；四是居民需要承担的建设费用相对不多,还可以提取住房公积金用于支付建设费用。

这种建设模式有三大显著特征：其一，居民自主更新，政府发挥引导作用；其二，居民自筹资金为主，多渠道筹集；其三，拆旧建新，原地重建。

与一般的老旧小区微改造比较，其改建幅度更大。同传统的政府主导、投资的公共更新模式比较，业主从被动变为主动改造，发挥的作用更大，承担了大部分建设经费，同时也承担了重建带来的风险，适合单个小区的重建。

从住建部及各地规定来看，自主更新模式主要适用于修建年限久、房屋结构存在较大安全隐患，被依法鉴定为C级或D级且未被纳入征收计划，或集中更新范围的老旧住宅或厂房。

二、建设模式的探索

笔者经过查找，发现在北京市丰台区、上海市杨浦区、广州市花都区等地已有部分老旧小区更新项目的成功案例。

其中广东省首例业主“自主更新、自筹资金、原拆原建”危旧房改造项目，是以居民自我驱动改造为主，政府政策激励+国企提供服务为辅。绝大部分改造资金来源于不同产权业主的自筹，政府主要起引导、激励和协调作用。该项目的成功探索，为解决超大城市发展新阶段危旧房治理难题，推动城市更新工作提供了借鉴。

浙江衢州江山市城镇老旧小区自主更新项目共分三期实施。经过一期和二期的成功实施，当地政府有信心和决心深入推进自主更新工作，并以此作为城市更新改造的主要模式，按照“居民主担、政策助推”的工作思路，以试点先行、全面推广的方式，全力推进第三期自主更新改造。

正在试点探索的案例有：杭州市拱墅区浙工新村拆除重建项目；重庆民主村社区城市更新项目；常州市闸街道新闸村（首个市区“城中村”改造）自主更新项目等。其中杭州市浙工新村拆除重建项目走出了“居民主体、拆改结合、资金平衡”的新路，在决策、设计等各环节均明确“居民主体、政府统筹”的原则。

三、存在的困难与问题

调查中发现，自主更新模式尚存在以下方面的困难与问题：

   （一）全体居民达成一致意见很困难，难以达到较高的同意比例

一个住宅小区想要拆除后重建，除非已经是危房无法居住，否则很难让所有居住者都同意。但如果未达成一致意见，当地政府出于各种顾虑，一般不敢审批同意。如果规定要达到100%的同意率，项目几乎很难启动，因此部分地区的规范性文件中规定了申报同意比例与实施同意比例。当达到一定占比时，经调解不成，政府可对未签约部分房屋实施个别征收。

   （二）地方政府审批同意有一定的难度，提高容积率的顾虑较大

因为重建需办理规划许可证、施工许可证等证件，所以要经过规划、住建等相关部门的同意。地方政府除了对居民同意率的顾虑外，还要考虑容积率等问题。

如果不增加容积率，居民无法增加房屋面积，改造的积极性不高 ；如果增加容积率，不仅可以提高房屋面积，而且更容易筹集建设经费、居民实际承担的建设费用较少。但提高容积率需要变更城市规划，经过一定的审批手续，而且提高容积率意味着政府资源的投入，如果地方政府没 有参与房屋的分配，会存在国有资产流失的风险。

此外，如果要延长国有土地使用权期限，涉及到需要补缴土地使用权费用。因为目前还没有明确的规定，所以各地对此比较谨慎。

   （三）筹集规模较大的建设经费比较困难，而且涉及业主之间的利益平衡

重建意味着需要较多的建设经费，不仅数额大，筹集不易，而且还涉及到不同的业主如何承担费用的问题。如果有业主认为筹集费用的方案不公平合理，极有可能会导致项目流产。如果居民认为重建后实现房屋价值提升，即新房的价值明显高于旧房，一般就会支持。适合进行拆旧建新的老旧小区一般要位于较好地段，这样重建后房屋升值的可能性较大。

四、相关法律问题分析

城镇老旧小区自主更新建设模式是一个新事物，还在试点探索阶段，所以目前在法律、行政法规上还没有对这种模式进行明确规范。

各地关于城市更新或城中村改造的地方性法规或规范性文件虽然有所涉及，但内容普遍比较简单。一些关于老旧小区改造的规范性文件内容也可供参考，如国务院办公厅发布的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）；自然资源部办公厅发布的《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（自然资办发〔2023〕47号）与《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》（自然资办发〔2024〕25号）。此外，2024年5月1日，浙江省住房和城乡建设厅、省发展和改革委员会、省自然资源厅联合发布的《关 于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见（试行）》（浙建〔2024〕2号），是全国首个推进老旧小区自主更新的指导意见，相关内容值得参考。

下面对城镇老旧小区自主更新建设的相关法律问题进行分析：

   （一）业主大会通过决议的比例要求

城镇老旧小区想进行自主更新、拆旧建新，需要获得绝大多数居民的同意，一般是经业主大会方式通过决议，关键是同意比例的设置。除了一些地方性法规中有明确的比例要求，对于其他地方应如何处理暂无规范。

如果将城镇老旧小区自主更新归属于《民法典》第二百七十八条规定的“（七）改建、重建建筑物及其附属设施”，根据该条第二款规定，需要达到双3/4（75%）的比例要求。显然该比例偏低，很容易通过决议，但会引起争议，容易造成部分不同意的业主权益受到损害。而且，老旧小区的拆除重建不仅涉及业主的共有部分，还包括业主专有部分，显然不能按照此条规定来处分业主的专有部分。

《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第十二条、《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十六条等都规定，要有90%以上被征收人同意的方可进行旧城区改建。类比可知，对于城市更新中启动老旧小区拆建启动程序而言，设置实施同意比例是为了凝聚“共同利益”，又不至于因为要求全体业主一致同意而无法实现。

笔者认为，要求全体业主一致同意才能通过实施自主更新的决议，或者直接适用《民法典》第二百七十八条的规定都不合适。可以参考因旧城区改建对国有土地上房屋进行征收的同意比例，设置90%或95%的实施同意比例比较合理。如果需要设置申报同意比例，该比例不应很高， 如2/3以上，以形成不同的老旧小区改造或自主更新计划供地方政府进行实质审查。

   （二）如何推动反对的业主腾退房屋

因为城镇老旧小区实施自主更新是民事法律行为，如果有业主反对该做法，即使业主大会通过决议，也不能要求反对的业主必须接受，自愿交出房屋并交付建造费用。

如果反对的业主要求其他业主按照其提出的价格（高于市场价，不同意按照评估价）收购其老房子，虽然理论上可行，但在实际上很难要求某一业主代表其他业主来进行收购，并且其他业主一般也很难接受其借机提出的高价。

各地关于城市更新的地方性法规对此情况的处理通常采取“政府介入”的方式，即先进行调解，如果调解不成 采取政府进行征收的方式。如《北京市城市更新条例》第二十八条规定：城市更新过程中，需要对私有房屋进行腾退的，实施主体可以采取产权调换、提供租赁房源或者货币补偿等方式进行协商。城市更新项目范围内物业权利人 腾退协议签约比例达到百分之九十五以上的，实施主体与未签约物业权利人可以向区人民政府申请调解。调解不成且项目实施涉及法律、行政法规规定的公共利益，确需征收房屋的，区人民政府可以依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关法律法规规定对未签约的房屋实施房屋征收。

虽然这种做法可以解决反对业主的房屋腾退问题，但会引起反对的业主对该做法是否符合“公共利益”（具体见《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定）的疑虑，甚至因此引起行政诉讼。笔者建议，在通过业主之间沟通协调、用收购方式可以解决问题的情况下，尽量不要采取政府征收房屋的方式。

   （三）政府部门如何发挥作用及办理审批手续

在我国如果地方政府不参与重建过程，仅靠业主发挥自主性是难以实现的。政府部门在审批时不仅要考虑城市规划、建设的相关要求，而且还要考虑国有土地使用权的问题。

在城市规划设计方面提高容积率的问题上，如果允许提高，涉及提高的标准及办理规划变更的审批手续。此外，还有楼房高度限制，配套设施要求（如幼儿园、养老服务设施、物业管理经营用房等），对绿化面积、车位、充电桩等的要求，需要在规范性文件中予以明确。

在国有土地使用权方面，要先明确原来小区的土地性质是划拨还是出让。由于历史原因，很多老旧小区的土地是属于划拨性质，那是否要补交土地出让金、国有土地使用权如何续期、续期多长时间、国有土地使用权续期是否要交费、按照何种标准交费等问题都需要考量。

因为各地关于城市更新的地方性法规对反对的业主房屋腾退采取“政府介入”的方式，地方政府可以采取征收的方式。这意味着地方政府成为了这些房屋的所有权人，也应承担一定的建设费用并获得相应面积的房屋分配。

此外，如果地方政府给予支持，如同意提高容积率， 有些还投入经费支持，如老旧小区改造经费、减免税费等，肯定会促进老旧小区自主更新。这些资源的投入，政府在理论上可以获得相应的回报，但在实践操作中如果这样做，地方政府就很容易被其他业主质疑立场的中立性。

   （四）实施主体、承建单位及以建成的房屋折抵建设费用

从试点实践来看，以杭州市浙工新村重建工程为例，房屋业主被认定为此次更新主体，杭州市拱墅区人民政府朝晖街道办事处为组织单位，并由拱墅区城市发展集团公司负责实施更新。广州市花都区集群街2号楼拆除重建项目，由全体业主共同委托花都城投集团下属广州花都城投西城经济开发有限公司作为项目改造主体，实施拆旧建新工作。

笔者认为，小区业委会或小区自主更新委员会可以委托房地产公司或建筑公司负责重建事宜，如委托设计公司进行设计、委托监理公司进行监理，可以一并委托，也可以分别委托。不仅建设工程质量相对有保障，而且建设工期可以得到保证。此外，房地产公司或建筑公司也应可以参与投资，如提供部分建设经费获得部分商铺、住宅，也可以采取以房折抵建设费用。通过引入市场化机制，降低业主承担的建设费用。前期试点阶段，可以考虑引入国有企业尤其是城投公司负责重建项目。

   （五）建成后房屋处理与办理产权登记

建成后的房屋如何分配及办理产权登记，是业主们关心的重点问题。除了按照原定的方案分配房屋，还要考虑建成后多出来的房屋（主要是商铺）如何处置，一般可以对外出租，但不宜对外进行销售。还应考虑公摊面积如何计算，配建的物业管理经营用房、地下车库、幼儿园、养老服务设施等公用设施如何办理产权登记。此外，如果地方政府参与出资或提供其他资源，应可以参与房屋分配，一般应用作保障房。

城镇老旧小区自主更新的相关法律问题可能还有很多，需要在实践中进行不断探索与完善，使得自主更新模式成为我国城市更新的一种重要建设模式。

原文见《中国律师》2025年第2期）