01、全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会法规备案审查室《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》

中国建筑业协会：

你会2015年5月提出的对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定进行审查的建议收悉。我们对有关审计的地方性法规进行了梳理，并依照立法法第九十九条第二款的规定对审查建议提出的问题进行了研究，征求了全国人大财经委、全国人大常委会预工委、国务院法制办、财政部、住房城乡建设部、审计署、国资委、最高人民法院等单位的意见，并赴地方进行了调研，听取了部分地方人大法制工作机构、政府有关部门、人民法院和建筑施工企业、律师、学者等方面的意见。在充分调研和征求意见的基础上，我们研究认为，地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。我们已经将全国人大常委会法工委《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》印送各省、自治区、直辖市人大常委会。目前，有关地方人大常委会正在对地方性法规中的相关规定自行清理、纠正，我们将持续予以跟踪。

感谢你们对国家立法和监督工作的关心和支持。

文件文号：法工备函〔2017〕22号

2、最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》

审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

文件文号：〔2001〕民他字第2号

3、最高人民法院《关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》

财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理,不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是,建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的,审核结论应当作为结算的依据。

文件文号：〔2008〕民一他字第4号

4、最高人民法院《2011年全国民事审判工作会议纪要》

依法有效的建设工程施工合同,双方当事人均应依约履行。除合同另有约定,当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的,一般不予支持。

文件文号：法办〔2011〕442号

5、最高人民法院《2015年全国民事审判工作会议纪要》

依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。

6、建设工程合同约定以审计部门出具的审计报告或者结论作为工程价款结算依据的，该如何理解和把握？

答：建设工程合同约定以审计部门出具的审计报告或者结论作为工程价款结算依据，发包人未按约报请审计部门对工程价款进行审计的情况下，以未经审计部门审计为由拒付工程价款的，人民法院不予支持。如果审计部门未在合理期限内进行审计或者出具审计报告或结论，或者有证据证明审计结论明显不当的，承包人有权对未经审计以及缺少审计结论的工程价款或审计结论错误的工程价款申请司法鉴定。

观点来源：《最高人民法院第六巡回法庭裁判规则》，2022年11月，人民法院出版社。

7、政府财政审核部门出具的工程相关经费的审定表，不影响双方当事人之间的合同效力以及履行。

【裁判要旨】：

政府财政审核部门出具的工程相关经费的审定表是政府相关部门对政府工程建设单位基本建设资金的监督管理，不影响双方当事人之间的合同效力以及履行。发包方与施工方未就工程价款进行结算，亦未约定付款时间，施工方主张工程价款不应认定超过诉讼时效。

【案例文号】：（2016）辽02民终1302号

8、财政评审结论是否应作为建设工程造价结算依据——市政中心与安佳舜公司建设工程施工合同纠纷一案

【裁判要旨】：

以财政评审结论作为工程造价结算依据，应严格遵循意思自治原则，只有在双方明确约定以财政评审结论作为结算依据的情况下，才能将其作为认定工程造价的依据。同时，财政评审结论作为民事诉讼证据，其真实性、合法性和关联性亦需经人民法院审查后，方能作为认定案件事实的依据。若有证据证明财政评审结论违反法律规定或合同约定，当事人申请对工程造价争议部分进行鉴定的，应予准许。

最高人民法院《关于在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》明确：“财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据”。可见，财政评审作为一种行政行为，目的在于检查监督国家财政投资项目建设单位有无违法违纪行为，这种监督职能不应延伸到民事领域，更不应作为认定工程价款的直接依据，除非当事人明确约定以财政评审结论作为工程造价结算的依据。而案涉《建设工程施工合同》虽有体现案涉工程造价结算应当提交财政评审，但并未明确约定以财政评审结论作为结算依据。换言之，本案中“提交财政评审”仅系当事人的结算程序，并非最终结论。

退一步说，即便合同中明确约定以财政评审结论作为结算依据，当事人仍然对于财政评审的客观性、合理性也享有合理期待。实践中，常有财政评审因流程繁琐时间跨度较长而导致工程款拖延支付，还有的财政评审因财政资金紧缺而对工程造价随意核减，严重影响承包人利益。因此，若一概认定必须以财政评审作为结算依据而不区分情形，将导致财政部门有权决定工程结算金额甚至改变民事合同约定内容，与市场经济规律本质相悖，不符合合同缔约精神且对于承包人而言存在不公正的风险。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。而安佳舜公司提供的证据可以证实，财政评审结论确实存在部分内容不客观的情形。故一审法院准许安佳舜公司对财政评审核减部分进行鉴定的申请，并无不当。宏建公司在出具鉴定意见之后，对财政评审结论的调整内容及调整原因作出了合理解释。经审查，除人行道花岗岩板单价调整意见不正确外，其他部分均客观、真实，依据充分，应予确认。市政中心关于案涉工程造价应当以财政评审结论为认定依据的上诉理由不能成立，予以驳回。

建设工程造价结算是否必须以财政评审结论为依据，是公共工程领域的常见争议，司法实践中各法院也有不同处理。本案例从两个层次基本厘清了该类案件的处理规则：首先是看约定，即看合同中是否明确约定以财政评审结论作为双方结算依据。如合同中对财政评审未作任何约定或仅约定需提交财政评审，而并未明确约定以财政评审结论作为结算依据，则财政评审结论对合同双方并不具有当然的约束力，发包人无权主张以财政评审结论作为结算依据。其次是分情形，即以财政评审结论为结算依据的情况下，还应区分具体情形作不同处理。如果有证据证实财政评审部分结论存在不客观、不真实的情形，可以准许当事人进行补充鉴定；如果导致财政评审结论无法采纳，不能作为工程造价认定依据的，应当准予对案涉工程进行造价鉴定。以上处理思路逻辑严密、依据充分，对司法实践中该类案件的处理具有一定指导意义。

9、合同约定结算以财审为准的，因承包人原因导致无法进行财政审核的，由承包人承担不利后果。

【裁判要旨】：

本案中石狮住建局在收到中联公司提供的结算资料及结算报告后已对该结算资料及结算报告提出了异议，认为中联公司标外签证未完整，未能进行结算。在此情况下，根据石狮市规划建设局狮建建[2010]12号文的规定，中联公司应先确定讼争工程是否存在标外签证资料，并将确认的结果15日内书面回函石狮住建局，因中联公司尚未将确认的结果书面回函石狮住建局，导致石狮市住建局也未能确认工程结算审查结果供财政审批，而财政审核又是工程款支付的前提条件。因此，中联公司应承担本案工程款目前尚无法进行财政审核的责任，应当认定讼争工程款的付款条件尚未成就。

【案例文号】：（2020）闽民再113号

10、“以建设单位审计结果为准”或者“按照建设单位付款进度支付工程款”约定的认定及处理。

【裁判要旨】：

实际施工人或转（分）包单位与合同相对方约定“以建设单位审计结果为准”或者“按照建设单位付款进度支付工程款”的，审判实务中对该类约定如何认定呢？

通常情况下，合同双方作出的上述约定并不违反法律和行政法规的强制性规定，应认定该约定合法有效，且根据当事人意思自治的法律原则，通常应当要求当事人依照约定履行。该种约定系承包人为减少自身的资金压力，向实际施工人或转（分）包人转移风险的一种条款。该类约定系附加了一定的条件，但约定所附加的条件仅仅是约束工程款支付的期限和进度、比例等，属于合同履行阶段，而不涉及效力问题，因而该约定在法律性质上并非《中华人民共和国合同法》第四十五第及第四十六条规定的附生效条件或附生效期限的合同，而应认定为附履行期限和附履行条件的合同条款，如该条款所设的条件或期限未达成或未届满，并不能否定承包人与实际施工人或转（分）包单位之间存在工程欠款的债权债务实体权利，条款本身的效力一般不受影响。

此类约定在建设工程施工合同中较为常见，但是，当建设单位长期不对工程造价进行结算时，会导致实际施工人或分包单位亦长期无法收到工程款，其向合同相对方索要工程款时，会以建设单位未结算或未付款为由被拒。审判实务中常见的与此相关的拖延结算事由通常有需要由政府机关或关联单位主导审计结算、建设单位将工程自行分包以及由承包人另行转（分）包的工程因管理混乱工程资料不齐全或各分包单位相互牵制导致难以结算等等，其中既可能有主观恶意拖延的因素，也可能有受客观条件限制的原因。但对于实际施工人或分包单位而言，不论拖延结算的原因为何，其投入资金建造了工程后，长期收不回资金，面临巨大的资金压力以及工人追讨欠薪压力等，多数会向法院提起诉讼。法院在处理该类纠纷时，对于该类约定，一方面会尊重当事人意思自治，对于当事人自由自愿签订的合同条款效力依法予以认定，另一方面对于该类条款合法有效时会进一步对于该约定的付款条件或期限是否成就或届满进行实质性审查。审查的关键问题之一就在于对建设单位长期未结算或未付款的原因进行认定。如若查明建设单位存在恶意拖延导致长期未进行审计或结算及付款的，承包人亦不积极主张的，此时，继续坚持适用转（分）包合同中约定的按照建设单位付款进度或比例进行付款，对于实际施工人或分包单位明显不公平，可以不再按照合同约定的上述条件作为付款条件，或参照合同法第四十五条、第四十六条规定，视为双方约定的合同履行过程中的付款条件已成就，判令承包人立即向实际施工人或分包单位支付欠付的工程款。如果查明建设单位有正当理由并非无故恶意拖延审计结算及付款的，原则上，仍然应当按照双方约定作为付款条件。在举证责任分配上，对于建设单位长期未审计结算的情形，如若建设单位系案件当事人之一，则应当由建设单位举证证明其长期未审计结算的原因；如若建设单位不是案件当事人的，则由实际施工人或分包人的合同相对方——承包人来承担相应的举证责任。对于法律规定当事人因客观原因等难以自行收集的证据，必要时，当事人也可以依照法律规定申请法院向建设单位调查取证。

总之，对于此类合同约定，法院往往通过举证责任分配以及兼顾公平合理的原则，查明相关事实，对该类约定是否作为付款条件予以认定。

【观点来源】：青岛市中级人民法院发布《2012-2021年建设工程纠纷审判白皮书》

11、天津某开发建设有限公司（以下简称“开发公司”）与天津某安装有限公司（以下简称“天津安装”）建设工程施工合同纠纷一案——未积极推进审计结算，以财政审计为付款条件抗辩亦不能采纳

【裁判要旨】：

法院经审理认为，开发公司抗辩双方约定了工程结算价以开发区审计局出具的结算价作为本工程的结算依据，结算时间以开发区审计局结算时间为准，现开发区审计局尚未进行结算，故剩余工程款未达到付款条件。但天津安装已经完成了主合同义务，且提交了竣工结算资料两年多时间，开发公司未能积极促成审计结算，亦未举证证明天津安装曾有怠于主张权利或阻碍付款条件成就的情形，故开发公司抗辩应以开发区审计局结算作为付款条件成就的主张依据不足，不能成立，遂判决驳回上诉，维持原判。

实践中，在涉及国有企业和政府工程的建设工程合同纠纷中，经常会约定以最终审计部门的审计结果作为结算依据。其本意是严格财政资金使用，但往往会成为发包方拖延结算的理由，不利于施工方的权益保护。本案中，法院对开发公司主张因未有审计部门审计结算而不具付款条件未予采纳，从而认定其应当支付剩余工程款，予以结算。以案例形式给予了发包方以警示，合同双方互负义务，在合同一方已经履行主要义务时，另一方应积极配合，履行相关义务，从而实现合同目的。

【案例来源】：天津市三中级人民法院发布《2019-2022年建设工程纠纷审判白皮书》

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