以案说法-政府审计对工程结算的影响

案件名称：北京城建建设工程有限公司诉兰州市城市发展投资有限公司、兰州南山路建设开发有限公司建设工程施工合同纠纷案

【案由】建设工程施工合同纠纷

【案号】（2018）最高法民终651号

【审理法院】中华人民共和国最高人民法院

【原告】北京城建建设工程有限公司

【被告】兰州市城市发展投资有限公司、兰州南山路建设开发有限公司

【基本案情】

2009年1月，北京城建建设工程有限公司（以下简称“北京城建公司”）与兰州市城市发展投资有限公司（以下简称“兰州城投公司”）签订《建设工程施工合同》，合同约定，北京城建公司承包由兰州城投公司投资开发建设的位于兰州市城关区南山路东岗立交桥工程，承包范围是道路、桥梁、土方、支挡、雨水、污水、照明、绿化给水、道路工程。工期自2009年2月20日至2010年9月15日，工程质量合格，合同总额193360878元，采用固定价格方式，工程款（进度款）支付的方式和时间：按月结算的方式，每月底按总监理工程师和业主代表确认的进度报表支付进度款，工程款支付至合同总额的80%时暂停支付，设计变更及经济签证的费用按照进度款同比例支付，待竣工决算审计后，按审计的金额扣除质保金后在一个月内支付。合同还对质量标准、材料设备的供应、竣工验收与结算、违约责任等进行了约定。

合同签订后，北京城建公司于2009年4月13日进场施工，2013年10月30日完工，除完成《建设工程施工合同》所确定的施工内容外，还对工程签证单、设计变更通知单、跨铁路桥、跨铁路桥防护棚架安装及拆除、G、H桥设计变更、交通导改等工程进行了施工。2014年1月10日，建设单位、设计单位、监理单位、施工单位、勘察单位、邀请单位和接收及管理单位等七家单位共同签发《竣工验收证书》，确认案涉工程质量合格。工程竣工验收后，北京城建公司根据施工内容作出结算书，结算价款总计286960075.48元，监理单位作出审核价为286841932.55元，南山路公司审核后确认结算价为262989664.48元。2015年10月25日，北京城建公司、监理单位和南山路公司共同形成《工程（决）算书》，并在各自作出的结算价款上加盖公章进行确认。2015年11月3日，北京城建公司与兰州城投公司、南山路公司双方将施工资料及各方结算书送交兰州市审计局进行审计，兰州市审计局委托的甘肃立信工程造价咨询服务有限公司至今未能作出审计结论。南山路公司自2009年6月17日至2016年2月2日期间，共计支付给北京城建公司工程款221026923元。北京城建公司遂向一审法院起诉，请求兰州城投公司、南山路公司共同支付拖欠的工程款65815009.55元，并支付欠付工程款的利息5274415元。

【法院认为】

本案中，案涉工程竣工验收合格后，北京城建公司依约作出了结算书，兰州城投公司也在审核后对北京城建公司的结算价款进行了调整，北京城建公司、监理单位和南山路公司共同形成《工程（决）算书》，并在各自作出的结算价款上加盖公章进行确认。据此可以认定，兰州城投公司依约对工程结算价款进行了审核，其应在合同约定的期限内支付下欠的工程款。以南山路公司的审核价262989664.48元作为案涉工程款的结算依据，并无不当。兰州城投公司主张，《建设工程施工合同》第三部分“专用条款”第六“合同价款与支付”第26条的约定表明，双方当事人同意将案涉工程最终造价的确定方式约定为审计方式，经审查，上述约定与该合同中第二部分“通用条款”第33竣工结算的约定并不矛盾，不能认定为“专用条款”第26条的约定改变了“通用条款”第33针对案涉工程的竣工结算进行的专门约定，兰州城投主张的政府审计结论未出，不应支付工程款的主张不成立。

【法院判决】

兰州城投公司于判决生效后三十日内向北京城建公司支付工程欠款41962741.48元及利息（其中32294697.48元的利息自2016年1月1日起至付清时止；9668044元的利息自2016年1月11日起至付清时止，利率均按照中国人民银行同期同类贷款利率计算）；

二、驳回北京城建公司其他诉讼请求。

【案件分析】

本案系由于双方结算，对于结算方式产生争议，进而引发的诉讼。本案的争议焦点就是本案工程结算是否以政府审计结论为准。

政府审计

政府审计是指由专职机构和人员，对被审计单位的财政、财务收支及其他经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查和评价的独立性经济监督活动。主要法律依据是《宪法》第九十一条、第一百零九；《审计法》第十六条。政府审计机关对工程结算的审计行为，是审计机关依法履行宪法和法律规定的职责，是一种行政监督行为。

政府审计对工程结算的影响

法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。建设工程合同中工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，合同主体之间对工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据。对于工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。

在《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》中也明确了该观点：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”

根据最高人民法院的意见，约定以政府审计结论作为结算依据的，约定必须具体明确，不能通过解释的方式进行推定。不应因为有“审计”二字就直接推定是政府审计，合同中应对审计的方式进行明确具体的约定。

本案中关于结算的约定：《建设工程施工合同》第二部分“通用条款”第33竣工结算第33.1条约定：工程竣工验收报告经发包人认可后28天内，承包人向发包人提交竣工结算报告及完整的结算资料，双方按照协议书约定的合同价款及专用条款约定的合同价款调整内容，进行工程竣工结算。第33.2条约定：发包人收到承包人提交的竣工结算报告及结算资料后28天内进行核实，给予确认或者提出修改意见。发包人确认竣工结算报告后通知经办银行向承包人支付工程竣工结算价款。承包人收到竣工结算价款后14天内将竣工工程交付发包人。第33.3条约定：发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任。《建设工程施工合同》第三部分“专用条款”第六“合同价款与支付”第26条“工程款（进度款）支付”约定：双方约定的工程款（进度款）支付的方式和时间：按月结算的方式，每月底按总监理工程师和业主代表确认的进度报表支付进度款，工程款支付至合同总额的80%时暂停支付，设计变更及经济签证的费用按照进度款同比例支付，待竣工决算审计后，按审定的金额扣除质保金后在一个月内支付；安全防护、文明施工措施费视承包人落实情况由总监理工程师和业主代表确认后支付。第九“竣工验收与结算”第33“结算”第33.1条约定：在竣工验收备案之前办清竣工结算。 未明确以政府审计结论作为双方结算依据，北京城建公司要求以《工程（决）算书》作为最终结算价符合相关法律法规，兰州城投公司应支付拖欠工程款。

【法条依据】

《宪法》

第九十一条 国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。 审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

第一百零九条 县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。

《审计法》

第十六条 第十六条审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。

《合同法》

第六十条 当事人应当按照约定全面履行自己的义务。 当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。

《建设工程施工合同司法解释一》 　

第十六条　当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。

【管理建议】

1、由于政府审计经常出现久审不决的情况，工程尾款结算困难，造成回款困难，导致成本增加，同时还会影响后续项目的开展。在签订明确以政府审计作为结算的合同时，结算条款尽量明确政府审计期限，超过该期限，以送审价进行结算或委托第三方进行审计结算。

2、合理确定工程造价，做好施工现场的签证和索赔工作，防止工程结算款与审计结论差异过大。